匯賢智庫早前派員到北京國家行政學院學習，課程涵蓋民生發展、廉政建設、教育改革等多個課題。不少教授在講課中均提及「頂層設計」這個概念，由此可引伸出一些政治理論的思考，值得加以探討。

「頂層設計」原屬工程學字詞，形容統籌項目「各層次和各要素」，總攬整個計劃。國家「十二五規劃」強調頂層設計的重要，使其成為近年中國內地政策文件一熱門用語。

在內地公共政策語境中，頂層設計是指「從最高處上俯瞰全景」，「從高處著眼的自上而下的層層設計」。這並不如層級(hierarchy)一樣僅限於描述組織的結構，而是一種以上帶下、敢作敢為、大刀闊斧的施政方針。這不僅體現於當局打擊貪腐的力度、經濟改革的決心，在其他公共政策層面亦同樣有跡可尋。譬如教育改革，內地與本港教育制度均有過分偏重學術教育、忽略職業教育的問題。近年，內地大力推動職業教育，同時又增加學生到企業實習機會，以培養更多「應用型」、「技術技能型人才」，令教育制度更能切合業界及國家產業升級需要。去年有官員據報提出將600所(佔總數一半)地方本科高校轉向職業教育。雖然當局其後澄清是逐步鼓勵轉型，而非一刀切，但在當局鼓勵下，去年中亦已有130餘所地方本科高校(逾總數十分一)申請成為試點，向應用技術型院校轉型，足見當局改革力度(新華網 2014)。

學界對政策過程各有觀點

頂層設計跟諮詢工作並無必然衝突，但較強調政府縱觀全局、敢於決策的領導才能和執行力，確保政策計劃和路線圖拾級而下，落實到底。

在公共行政學角度，頂層設計與廣博理性(comprehensive rationality)決策模式密切相關，假設政策制定者掌握充分資訊，熟悉政策問題來龍去脈，並能為各個目標定下清晰優次，繼而挑選出最佳策略；同時，權力主要集中在政策制定者手上，政策由中立的官員執行(Cairney 2011: 103)。只要決策者認清目標，便會集中資源，大力推動。正由於決策者視野不受眼前一時障礙遮蔽，較容易抓緊問題要害，對症下藥。

當然，廣博理性的假設不一定符合現實，而且頂層設計或有數個弊端。其一，新政力度大，出錯代價亦相應增加，隨時恨錯難返。其二，過程未必能採納各持份者意見，尊重不同價值取向。

相對而言，港府施政模式向來比較近於漸進主義(incrementalism)，寧願逐步「微調」，較少作出大改動，以期盡量減少持份者反對聲音。Charles Lindblom指，漸進主義能避免嚴重犯錯，亦能確保各持份者有足夠時間進行討論和議價還價(Cairney 2011: 98-101)。

新政應快得快  民心先到先得

驟眼看，漸進主義似乎是較穩重和民主的做法，但事情亦非這麼簡單。若當前政策偏袒了特定群體，漸進主義其實變相拖延問題，那些遠較平民百姓有組織、有資源的利益團體將更容易阻礙改革 (Cairney 2011: 103)。更有甚者，隨著時間推移、人事變動，改革動力能否細水長流，抑或曠日持久、不了了之，亦不無疑問。

香港的格局與政治環境與內地大不相同，施政方針各有前因後果，難以評論優勝誰屬。但可以肯定，港府規劃本港未來發展，必然要考慮國家的發展形勢。本港既要把握機遇，亦難免與內地各省市比較，有必要認識內地施政模式。事實上，頂層設計及其所代表的全局思維和膽識，對港府施政亦非一無是處。諸如創新科技產業推進、學術與職業教育均衡發展，跨境電子商務參與，乃至金融、物流等傳統產業的創新等課題，均不是見步行步、小修小補可以處理，而是需要全面審視形勢，付出心機和資源方能實踐的戰略。

頂層設計並非莽撞、一蹴而就，而是講究大局、長遠和藍圖。港府應謀定而後動，但同時亦須把握時間，積極主動。譬如國家鋪建「一帶一路」大戰略，國內各省市均已制定針對性計劃，極力爭取佔上一席位。無疑，本港在金融、專業服務及人才等方面具備優勢，但單有優勢並不足夠，更重要是提出計劃，確保本港能擔當角色、發揮優勢。如此直面困難，大步奮進，將能展示政府的魄力，讓社會相信當局有誠意、有能力處理大問題，定能有助凝聚人心、團結社會。

參考資料：

Cairney, Paul(2011). Understanding Public Policy - Theories and Issues. New York: Palgrave Macmillan.

新華網(2014)。教育部：130餘所本科高校提出轉型申請。網址：http://news.xinhuanet.com/edu/2014-06/26/c_126676906.htm(摘錄於2015年6月30日)