創新導向採購包含一系列措施，海外較常見的措施包括：

-定明採購創新產品的比例。典型例子是南韓的New Technology Products Program(新技術產品計劃)，當中定明只要中小企的創新產品獲得特定認證，即可獲南韓中小企業管理局(Small and Medium Business Administration, SMBA)向所有公營機構推薦。當局更定下目標，要求所有公營機構所採購中小企產品中的10%，需為新技術產品(Kim 2014: 200)。

-標價優惠(bid price preference)。當局考慮標書時，會對合資格中小企的實際標價給予一定折扣(例如5%)。另一做法是，如果標價最低者並非中小企，則在其標價加上一定增幅(例如10%)。兩種做法效果相同，均是變相增加中小企標價競爭力和中標機會(ADB 2012: 8)。

-中小企配額(set-asides)。劃出一定比例的政府採購項目，專門供合資格中小企競投(ADB 2012: 9)。

其他手段包括(ADB 2012: 7, 14)：

-簡化競投程序和手續，減低投標成本；

-分拆大型項目成數個部分(breakouts)；

-容許中小企通過合組合作企業(cooperatives)，整合優勢競投政府合約；

-向中小企提供相關技術支援及培訓，協助他們競投政府合約；及

-為中小企研發成果提供宣傳支援等等。

在新古典經濟學(neoclassical economics)角度來看，要促進經貿發展，最重要是為企業提供「公平競爭環境」(level playing field)，因此特別強調政府採購必須保持透明度、不偏不倚及促進競爭。這種論述背後的假設是，在資訊流通的完美市場下，競爭能促使生產者不斷改進，以更低價錢取得更大效率；價格競爭就是創新和經濟增長的動力(Lember et al. 2014: 18)。

然而，現實是市場上的資訊並不完整，各方所能掌握技術各有不同，產品質素各異。因此，市場競爭並不完全等同「減價戰」，而在於產品的設計、程序及技術是否新穎，能否為市場及社會帶來新的組織方式(organizational practices)。換言之，在市場競爭中，企業互相比拼的就是創新能力(ibid, 17-18)。由此路進，雖然創新導向採購或包含保障中小企的措施，未必完全遵照「價低者得」的競爭模式，但卻有助推動以創新為本的競爭，有利整體社會，而且與公平競爭等原則並無必然矛盾。

忽略創新採購將錯失機會

一直以來，港府採購原則為向公眾負責、合乎經濟效益、程序及作業方法清晰明確及公開公平的競爭(庫務科 2014；Baark and Sharif 2014: 176)。創新產業的發展未見被列入主要考慮因素。無疑，前述原則對維護廉潔、善用公帑而言極其重要，但如果機械式套用這些原則，或會窒礙中小企創新成果在公營界別的應用。舉例說，在「不求有功、但求無過」的思維主導下，部分官員為免公眾(包括立法會)追問，一心避免麻煩，即使中小企或初創企業能提供極具新意及潛力的方案，亦容易因為缺乏往績、履歷而被淘汰；反觀財團因為在名氣、往績、規模效益和價格等方面具備優勢，往往較易取得合約，而值得留意是，大型企業一般較易受組織慣性限制，創新能力亦較易受削弱(large, well-established companies…are more likely to be less innovative and more prone to organizational inertia) (ibid, 176-181)。就香港而言，由於本地創新產業尚未成熟，面對財雄勢大的外國企業，本地中小企不時處於下風。更有甚者，一些大型企業取得政府合約後，據報反而再以低價外判予本港中小企，從中獲利(立法會 2015a: 66)。

事實上，過往政府亦曾通過大規模的變相採購，大力扶持本地創新科技的發展。Eric Baark及 Naubahar Sharif (2014: 183-188)指出，八達通就是經典例子。八達通技術研究始於1992年，當年地鐵仍屬政府全資擁有。八達通之所以成功，正正在於地鐵採用相關技術，確保八達通在面世初期，已經擁有地鐵乘客作為龐大的專屬市場(captive market)。八達通得以風行全港，為市民消費、交通提供極大便利，相關技術甚至揚威海外，政府這個決定可謂發揮了關鍵作用。

兩位學者指出，八達通一例足以證明創新導向採購在本港有成功例子，港府近年對此缺乏重視，將錯失鞏固產業發展的機會(ibid, 188)。

結語

創新導向採購在海外經濟體並不罕見。英國政府通過精簡程序、分拆項目等措施，定明目標是在今年將25%中央政府的採購金額直接或間接用於中小企(UK Cabinet Office 2014: 3)。美國聯邦政府設有小企業署(Small Business Administration, SBA)，專門負責促進中小企發展。小企業署旗下的採購中心代表，負責審視招標公告、了解中小企需要、為中小企提供培訓等，務求便利中小企參與政府採購。而且，美國當局混合使用標價優惠及中小企配額制度，並明確制定每年公營採購合約判予中小企的比例。以運輸部為例，2015年，部門按照小企業署規定，需將採購合約金額的44%判予中小企，當中女性、弱勢群體擁有的企業需分別佔5%，退役傷兵擁有的企業則佔3%(ADB 2012: 9-10; SBA 2015)。值得一提是，英、美等國積極扶持當地中小企，但均未見被指違反《世界貿易組織政府採購協定》(WTO GPA)，足見相關規定並不完全排斥創新導向採購政策。亞洲發展銀行報告(ADB 2012: 12-13)指，如果招標文件並無明顯歧視成分，只是技術及財務要求實際上(de facto)鼓勵中小企參與，這是否符合世貿規定，或仍有斟酌餘地。

2012年，港府推出「公營機構試用計劃」，資助製作原型/樣板及在公營機構內試用，符合特定條件項目可得資助，最高為原來研發實際開支的100%(創新科技署2015)。這類項目有助推動研發成果商品化，無疑是一大進步，值得肯定及推廣。但畢竟試用計劃始終有別於正式採購，多少經試用的優秀項目能繼續獲公營機構採用，不無疑問。就資訊科技產品和服務而言，過去三年，港府通過《優質資訊科技專業服務常備承辦協議》批出900多份合約，當中僅約22%批予中小企(立法會2015b)。本地中小企面臨的挑戰，可想而知。

事在人為，如何在不違反世貿協定的情況下，更進取地扶持本地創新型中小企，避免海外財團把持市場，值得當局進一步考量。加深官員對創新科技的認識和重視，長遠而言研究將創新性納入正式採購原則，讓官員放心選用創新提案，相信會是重要一步。

參考資料

-立法會(2015a)。2015年7月8日立法會大會會議過程正式紀錄。

網址：http://www.legco.gov.hk/yr14-15/chinese/counmtg/floor/cm20150708-confirm-ec.pdf#nameddest=orq(摘錄於2015年9月30日)

-立法會(2015b)。立法會二題：採購資訊科技產品和服務政策及推行政府資訊科技項目方式。

網址：http://www.info.gov.hk/gia/general/201507/08/P201507080597.htm(摘錄於2015年9月30日)

-庫務科(2014)。政府採購簡介。

網址：http://www.fstb.gov.hk/tb/tc/guide-to-procurement.htm(摘錄於2015年10月2日)

-創新科技署(2015)。創新及科技支援計劃-公營機構試用計劃。

網址：https://www.itf.gov.hk/l-tc/PSTS.asp#(摘錄於2015年9月30日)

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-Beise, Marian(2003). Lead Markets: Drivers of the Global Diffusion of Innovations.

Available at:(http://www.rieb.kobe-u.ac.jp/academic/ra/dp/English/dp141.pdf)(Accessed on 30th September 2015).

-Baark, Eric and Sharif, Naubahar(2014). “The Hong Kong Experience with Public Procurement for Innovation” in Public Procurement, Innovation and Policy - International Perspectives, eds Lember, Veiko, Kattel, Rainer, and Kalvet, Tarmo, Springer, London, pp.171-190.

-Lember, Veiko, Kattel, Rainer, and Kalvet, Tarmo(2014). “Public Procurement and Innovation: Theory and Practice” in Public Procurement, Innovation and Policy - International Perspectives, eds Lember, Veiko, Kattel, Rainer, and Kalvet, Tarmo, Springer, London, pp.13-34.

-Kim, Dae-In(2014). “Public Procurement for Innovation Policy: Korean Experience”in Public Procurement, Innovation and Policy - International Perspectives, eds Lember, Veiko, Kattel, Rainer, and Kalvet, Tarmo, Springer, London, pp.191-212.

-SBA(2015). Small Business Goaling. Available at:(https://www.sba.gov/content/small-business-goaling)(Accessed on 30th September 2015).

-UK Cabinet Office(2014). Making Government business more accessible to SMEs -Two Years On.