「佔領中環」運動舉行了三輪商討日，其間發起人從民間眾多普選方案中篩選出15 個方案，再由佔中支持者篩選出3 個方案，進行「全民投票」，結果選出真普聯的三軌方案。其實最後入圍的3 個方案全都要求特首選舉要有公民提名，反對《基本法》所列明的提名程序規定，理由是要符合「國際標準」。問題是：公民提名國家元首或政府首腦真的是國際標準嗎？

公民提名非民主必要元素

前聯合國大會會議主席耶雷米奇早前來港時就指出，不同地方有不同的歷史和體制，難以為民主制度訂立一個標準。尤其是提名方法方面，各國都有不同的做法。在議會制國家，推舉及罷免首相或總理的權力由執政黨所擁有。雖然執政黨從議會選舉得到民意授權，但是選民並非直接參與行政首長的推舉過程。

有總統選舉的國家，也不是全部有公民提名。例如法國總統候選人須獲得500 名來自至少30 個省的民選代表提名，而且一個省份的提名不能多於50 個。又例如愛爾蘭總統選舉，提名方法只有3 個：一是取得20 個國會議員提名，二是取得4 個地方議會大多數支持，還有就是前任總統競逐連任可自行提名。由此可見，公民提名並非民主政府首腦選舉的必要條件。與投票權不同，提名權不一定是普及的。

公民提名實質作用有限

在總統選舉設有公民提名作為「第二軌」的國家，公民提名的實際作用也往往有限，尤其在總統有實權的國家如美國、南韓，主要總統候選人大多經政黨提名，真正透過公民提名取得參選資格的候選人就算有，也通常缺乏實質勝算，公民提名只是聊備一格。

例如，在美國，歷屆獨立或第三方候選人的得票率大多不超過5%，自1912 年前共和黨總統Theodore Roosevelt 以Progressive Party 候選人身分參選獲得27.4%選票以來，成績最佳的第三方候選人只有得州工業家Ross Perot。Ross Perot在1992 年美國總統競選中以獨立候選人身分參選，憑着龐大財力，動員足夠人數提名，在50 個州以及華盛頓哥倫比亞特區成為候選人，他為爭取在各州參選，花費1800 萬美元，可見美國公民提名的難度之高。最後他在大選時所得的普選票只佔18.91%，而且由於得票分散在各州，連一張選舉人票也拿不到。

另外，值得注意的是，不少設有公民提名，而且提名門檻較低的國家，例如只需6000 名選民聯署的奧地利，所選出來的總統其實缺乏實權，只是象徵意義的國家元首，議會最大黨選出總理才是掌握大權的。

香港須注意民主的其他方面

反過來說，即使設有公民提名，亦不代表民主程度就會顯著提升。例如說，俄羅斯、哈薩克、安哥拉等國都設有公民提名，但根據經濟學人智庫所發表《2013年民主指數報告》，這些國家被列為獨裁政權，民主程度（包括選舉程序的民主性）遠不及香港。

經濟學人智庫量度民主程度，除了看選舉安排，還看四大因素：政府運作、政治參與、政治文化和公民自由權利。正處於民主過渡期的香港，民主程度在167 個國家或地區排第65 位，屬於「有瑕疵的民主」（這個級別僅次於最高級的「完全民主」，而高於「混合政權」和「獨裁政權」）。這個評級可以理解，香港的區議會和立法會選舉權已經普及，只差在特首選舉未有普選。香港在公民自由方面所獲的評分一向很高（超過9 分），而在民主程序方面也有顯著進步，整體而言，香港在2012 和13 年的得分和排名已高於2010及2011 年。

自從香港逐步推行選舉民主化

後， 政府效能（efficacy）及運作效率（efficiency）其實有所倒退。2012 年開始，每次財政預算案都遇到「拉布」。各項基建或發展項目要通過都難於登天。香港的政治文化亦不成熟，以近期立法會事件為例，一方面，政治人才短缺，財委會主席被批評主持混亂，另一方面，少數議員透過不斷提出程序問題和修訂議案來拉布，癱瘓立法會幾個法定委員會。成熟民主國家的政治人物懂得達成妥協和共識，而香港的政治文化則還有很大的改善空間。

如何確保普選特首無不合理篩選？

公民提名並非國際標準，而且不是《基本法》框架內的元素。不過，姑勿論有沒有公民提名，不少人都希望普選機制做到兩點：第一是沒有不合理的篩選，第二是包容不同政見的人士。

《公民權利和政治權利國際公約》第25 條規定公民的投票及被選權「不受無理限制」；根據《公約》第2 條，無理限制的意思是有關限制乃基於種族、性別、宗教、政見、社會階級等方面的歧視。我相信香港將來的特首選舉不會設帶有種族、性別等身分歧視的限制。

雖然如此，由於中央多次重申特首以至法官都應是愛國人士，於是有人擔心日後的提名機制會篩走不同政見的人士，以致市民欠缺真正選擇。

愛國要求成為絆腳石？

「特首要不要愛國」竟成為政改的爭論點，可謂十分弔詭。其他國家或地區不會明文規定參選人須「愛國」，因為「愛國」是不言而喻的條件。那為什麼愛國成為中央政府多次提出的要求？這正好反映中央政府察覺到有港人不愛國，以及有不愛國（甚至與國家對立）的人有意參選特首。假如這類人當選，對國家會有很大的傷害。

這個問題源於香港百多年的殖民地歷史。港人經過百多年殖民者的價值灌輸，尤其在回歸前的10 年，英人大力推動人權、自由及民主等源自西方的「核心價值」，例如通過人權法，成立平機會及私隱專員公署等組織，更在政府內部向高層提出「benchmarking」（基準）的概念，敦促日後特區政府主要官員以西方基準衡量「一國兩制」的成功程度，以致回歸後一些治港人士提出「一國」不能「干預」「兩制」的說法。有關爭論至今仍然持續，相信是中央政府在6 月發表一國兩制在港實踐白皮書的原因之一。

北京提出特首須愛國的要求，乃源於對主權、安全和發展的關注。如果特區的首長不愛國，甚至是鄙視或痛恨中國，就有可能出賣國家，例如把牽涉國家安全的機密交給外國。國際關係學者JohnMearsheimer 指出：各國為求自保，必然追求擴充勢力；現有霸權面對其他冒起的國家，必然設法打壓。目前中國正是崛起中的國家，勢必受到當今超級大國圍堵，所以中國的顧慮並非庸人自擾。

如何落實愛國要求？

中央官員雖然明確提出了特首須愛國的要求，可是也指出難以為「愛國」作法律定義，唯有靠《基本法》所訂明的機制，即首先在提名階段由提委會判斷，接着在普選階段由廣大選民判斷，最後在任命階段由中央政府判斷。固然，這個過程涉及「篩選」，但其實所有選舉本身就是篩選的過程。選舉制度民主與否，關鍵在於篩選程序是否基於不合理的歧視，而不在於有沒有篩選。

如果要就普選安排達成共識，港人應該「還原基本步」，回到《基本法》的框架，討論落實普選的細節。按照《基本法》的規定，提名程序不外是提委會根據個別委員的投票結果作集體提名。社會各界和立法會各政黨應該循這個方向商討具體安排，包括怎樣組成具廣泛代表性的提委會、提委會應選用哪種投票制度，才會有出路。相反，如果靠動員群眾上街或癱瘓立法會等手段來脅迫中央，只會導致各方全輸。

結語

假如特區政府能排除萬難，成功爭取2017 年普選特首，香港的民主發展將較殖民地時代邁進一大步，港人選擇特首的權力已是大大增加。這個機會可能轉瞬而逝，實在值得我們珍惜。况且2017 年不是香港民主的終點，而是起點。特首選舉制度若能在2017 年踏出普選第一步，將來方才可以逐步演進。正如前聯合國大會會議主席耶雷米奇指出，不同地區應按照本身實際情况，建立最有利自身發展的制度。

來源:明報