汇贤智库早前派员到北京国家行政学院学习，课程涵盖民生发展、廉政建设、教育改革等多个课题。不少教授在讲课中均提及「顶层设计」这个概念，由此可引伸出一些政治理论的思考，值得加以探讨。

「顶层设计」原属工程学字词，形容统筹项目「各层次和各要素」，总揽整个计划。国家「十二五规划」强调顶层设计的重要，使其成为近年中国内地政策文件一热门用语。

在内地公共政策语境中，顶层设计是指「从最高处上俯瞰全景」，「从高处着眼的自上而下的层层设计」。这并不如层级(hierarchy)一样仅限于描述组织的结构，而是一种以上带下、敢作敢为、大刀阔斧的施政方针。这不仅体现于当局打击贪腐的力度、经济改革的决心，在其他公共政策层面亦同样有迹可寻。譬如教育改革，内地与本港教育制度均有过分偏重学术教育、忽略职业教育的问题。近年，内地大力推动职业教育，同时又增加学生到企业实习机会，以培养更多「应用型」、「技术技能型人才」，令教育制度更能切合业界及国家产业升级需要。去年有官员据报提出将600所(占总数一半)地方本科高校转向职业教育。虽然当局其后澄清是逐步鼓励转型，而非一刀切，但在当局鼓励下，去年中亦已有130余所地方本科高校(逾总数十分一)申请成为试点，向应用技术型院校转型，足见当局改革力度(新华网2014)。

学界对政策过程各有观点

顶层设计跟咨询工作并无必然冲突，但较强调政府纵观全局、敢于决策的领导才能和执行力，确保政策计划和路线图拾级而下，落实到底。

在公共行政学角度，顶层设计与广博理性(comprehensive rationality)决策模式密切相关，假设政策制定者掌握充分资讯，熟悉政策问题来龙去脉，并能为各个目标定下清晰优次，继而挑选出最佳策略；同时，权力主要集中在政策制定者手上，政策由中立的官员执行(Cairney 2011: 103)。只要决策者认清目标，便会集中资源，大力推动。正由于决策者视野不受眼前一时障碍遮蔽，较容易抓紧问题要害，对症下药。

当然，广博理性的假设不一定符合现实，而且顶层设计或有数个弊端。其一，新政力度大，出错代价亦相应增加，随时恨错难返。其二，过程未必能采纳各持份者意见，尊重不同价值取向。

相对而言，港府施政模式向来比较近于渐进主义(incrementalism)，宁愿逐步「微调」，较少作出大改动，以期尽量减少持份者反对声音。 Charles Lindblom指，渐进主义能避免严重犯错，亦能确保各持份者有足够时间进行讨论和议价还价(Cairney 2011: 98-101)。

新政应快得快 民心先到先得

骤眼看，渐进主义似乎是较稳重和民主的做法，但事情亦非这么简单。若当前政策偏袒了特定群体，渐进主义其实变相拖延问题，那些远较平民百姓有组织、有资源的利益团体将更容易阻碍改革 (Cairney 2011: 103)。更有什者，随着时间推移、人事变动，改革动力能否细水长流，抑或旷日持久、不了了之，亦不无疑问。

香港的格局与政治环境与内地大不相同，施政方针各有前因后果，难以评论优胜谁属。但可以肯定，港府规划本港未来发展，必然要考虑国家的发展形势。本港既要把握机遇，亦难免与内地各省市比较，有必要认识内地施政模式。事实上，顶层设计及其所代表的全局思维和胆识，对港府施政亦非一无是处。诸如创新科技产业推进、学术与职业教育均衡发展，跨境电子商务参与，乃至金融、物流等传统产业的创新等课题，均不是见步行步、小修小补可以处理，而是需要全面审视形势，付出心机和资源方能实践的战略。

顶层设计并非莽撞、一蹴而就，而是讲究大局、长远和蓝图。港府应谋定而后动，但同时亦须把握时间，积极主动。譬如国家铺建「一带一路」大战略，国内各省市均已制定针对性计划，极力争取占上一席位。无疑，本港在金融、专业服务及人才等方面具备优势，但单有优势并不足够，更重要是提出计划，确保本港能担当角色、发挥优势。如此直面困难，大步奋进，将能展示政府的魄力，让社会相信当局有诚意、有能力处理大问题，定能有助凝聚人心、团结社会。

参考资料：

Cairney, Paul(2011). Understanding Public Policy - Theories and Issues. New York: Palgrave Macmillan.

新华网(2014)。教育部：130余所本科高校提出转型申请。网址：http://news.xinhuanet.com/edu/2014-06/26/c_126676906.htm(摘录于2015年6月30日)