今年8月，政府公布其委托港大教授周永新进行的《香港退休保障的未来发展》 研究报告。报告指出，香港65岁及以上的老年人口中有43.5%生活在「贫穷线」之下，「就算计入各项社会保障措施提供的现金援助，三个长者中仍有一个生活贫困」[1 ]。

报告亦指出未来十年将是「战后婴儿」的退休高峰期，这一代大多因为需要照顾家庭，而未有足够的老年生活储蓄；另外，由于这一代没有太多子女，他们不少变成独身长者；虽然家庭及子女奉养长者的金额未有迹象减少，但可预计以往家庭发挥的支援功能将逐步减弱。 [2] 有见及此，政府及社会人士必须重新检讨本港的退休保障。

报告建议实行「全民老年金」（Demo-grants），每月向全港65岁及以上香港永久性居民发放港币$3,000，无需审查，除了由政府在计划开始时先注资五百亿元，及负责每年预计支出的一半，报告亦建议引入由雇主和雇员分担的薪俸老年税(payroll old age tax)。 [3]

不过，全民退保咨询期仍然有待敲定。现在，本文会探讨台湾及澳洲的退保制度，借以借鉴。

台湾及澳洲的退休保障制度

本文将透过世界银行于2005年提出的五条退休保障方案支柱，分析台湾及澳洲的退休保障政策。这五条支柱分别为：

「(a) 无须供款的零支柱 — 由政府出资的基本公共退休计划；

(b) 强制性的第一支柱 — 与收入挂钩的强制性公共退休计划；

(c) 强制性的第二支柱 — 强制性职业或私人退休计划；

(d) 自愿性的第三支柱 — 自愿性的退休储蓄，透过自愿向职业／私人退休计划供款，或其他途径储蓄；及

(e) 自愿性的第四支柱，透过家庭支援、正式社会保障计划及个人资产。 」[4]

本文研究台湾的原因是台湾与香港均属小型市场经济体系，社会及经济特征相近，并同样须解决人口老化问题；而且，台湾较为全面的退休制度亦较具参考性。 [5] 另一方面，澳洲的退休保障制度虽然与香港一样缺乏第一支柱，但仍较多个发展国家的制度健全，其制度甚至于2014年被选为全球第二佳[6]，因此值得借鉴。

台湾及澳洲的退休保障制度的可持续性及充裕性

下文将以世界银行评估养老金制度的两个准则 —可持续性(Sustainability)及充裕性 (Adequacy) — 探讨台湾及澳洲的退休保障计划 (特别是零支柱和第一支柱)。 [10]

为了增加退保制度的可持续性，台湾与澳洲均有实施政策鼓励雇员作出自愿性储蓄，例如对自愿为退休计划供款人士提供税务优惠。为了鼓励年长员工继续工作，澳洲政府更于2013年7月1日起废除保证退休金计划供款人的年龄上限(原本为70岁)，[11] 即以后70岁或以上的雇员都可获得雇主向其退休金户口供款。另外，澳洲政府的退休年龄(即领取退休金年龄) 亦将于2035年提高至70岁，届时将会是全世界最高。 [12]澳洲的高龄养老金计划均包括入息及资产审查，入息净超出政府所订的上限，将获发放较低金额的退休金，甚至不获发退休金。 [13] 台湾免供款退休金亦设「排富条款」，至于属第一支柱的供款退休金原则上不设「排富条款」[14]，但为保持续性，欠缴保险费超过10 年，或已领取其他社会福利津贴者，只能取较低额的年金。

尽管如此，台湾国民年金制度的可持续性仍存有相当疑问。虽然当局会自动为合资格人士加入国民年金计划，没正式工作者(如家庭主妇)如要取较高额的年金亦须供款，但欠款没有罚则，受保人亦可于十年内补交保费，民众缴款比例持续偏低[15]。 2014年资料显示，国民年金实施六年以来，多达200万民众从未缴费，缴费率仅约57％[16]。同时，台湾当局委托的精算报告指出，本年国民金制度的潜藏负债较两年前增一倍，而且随着日后领款人数增加，制度将入不敷支，预计在32年后破产[17 ]。为保持制度稳健，当局计划明年调升保费，但这会否进一步打击市民缴款意愿，还有待观察。 [18] 此外，为减轻经济波动对领取退休金人士的影响，台湾政府为雇员退休金(劳工退休金)订定最低保证回报率，不得低于银行两年定期存款的利率；两者回报的差额将由政府补贴。 [19] 换言之，政府有机会要对退休金作出较大的承担。

此外，从充裕性的角度出发，台湾及澳洲的长者贫穷问题仍大有改善空间。根据经合组织提供的数据，在2010及2012年，在扣除税项及加入福利后，澳洲长者的收入贫穷率(即年满65岁的长者收入少于住户可动用收入中位数的50% )为整体人口贫穷率(即整体人口收入少于住户可动用收入中位数的50%) 的两倍以上。澳洲长者的收入贫穷率及整体人口贫穷率在2010年分别为35.5%及14.4%，而在2012年则分别为33.4%及13.8%。 [20] 由此可见，澳洲的贫穷人口仍以长者为主。类似的问题亦在香港台湾出现。香港以同样的准则定立贫穷线。在2012年，于政府政策介入后(即扣除税项及加入恒常现金福利，如综援、高龄津贴、长者生活津贴及伤残津则等后) ，本港的整体人口贫穷率为15.2％，而长者贫穷率则为33.3%；另外长者贫穷率无论在政府政策介入前后都有持续上升之势。 [21]同样地，有研究就以台北市的低收入户统计资料，指出在2006年，低收入户总人口中有大约25%为65 岁以上长者，「即每四个低收入户人口中就有一位是老人」。 [22]这些现象可被解读为退休金并不足以保障贫穷长者的生活，或退休金只用作敬老津贴而非长者生活费。

参考价值及建议

香港的社会保障制度(零支柱) 及强积金制度(第二支柱)被普遍认为不足以保障低收入及从事非经济活动的人口(例如家庭主妇及自雇人士)。因此，香港政府可考虑： (1) 为制度设立第一支柱，即公营及强制性的退休保障金计划；及/或 (2)优化现有支柱。

无论如何，当局须审慎考虑制度的财务可持续性，尤其是如果入引入第一支柱时。有鉴于港大研究团队已预计所建议的全民老年金计划将在2026年开始出现结构性赤字(即现金输出多于输入)，香港政府更应三思是否不论贫富，向所有长者发放港币$3,000。台湾国民金制度设法鼓励非在职民众负担部分保费，但仍难免面临财务隐忧，可谓前车之鉴。

港大报告罗列的众多退保方案包括部分政党提出的「多层保障制度」，如新民党「三级制颐老金」及民建联「退休保障养老金」，这类方案的特色是优化零支柱，在无资产审查的老年金及资产入息限制较严的福利金之间，增加保障层给资产较少的长者，所涉开支较少，集中帮助有需要的长者，同时无需雇主及雇员额外供款，避免对现行退休保障制度第二支柱（强积金）、第三支柱（雇员自愿供款、市民个人储蓄）及第四支柱（如子女供养）造成影响。

固然，随着人口老化以及生活水平要求提高，无论采用哪一种改革方法，要进一步提高制度的可持续性，当局有必要检讨税制，扩阔税基。此外，本港亦可考虑效法澳洲，实施鼓励年长员工继续工作的政策，例如提高强积金供款雇员的年龄上限[23]。由于香港并不设法定退休年龄（除了公务员及小部分职业设有强制性退休年龄），政府可考虑带头延长公务员退休年龄，以及加大宣传，鼓励公营机构及私人企业以更灵活的方式聘用年长员工继续工作。

[1]香港大学社会工作及社会行政学系，《香港退休保障的未来发展研究报告—行政摘要》2014年8月20。 http://www.cpu.gov.hk/doc/tc/research_reports/Future_Development_of_Retirement_Protection_in_HK_chinese_executive_summary.pdf (摘录于2014年11月5日)

[2] 同上。

[3]《香港退休保障的未来发展研究报告—行政摘要》第33页指出：「薪俸老年税(payroll old age tax) 的税款，将由雇主和雇员按雇员的薪金数额缴纳：「薪金$10,000以下的雇员，雇主和雇员各缴纳薪金数额的1% （雇员收入在$6,500以下的，只有雇主缴纳、雇员免除）; 薪金$10,000至$20,000以下的雇员，雇主和雇员各缴纳薪金数额的1.5%；薪金$20,000及以上的雇员（以$120,000为上限划界），雇主和雇员各缴纳薪金数额的2.5%。」

[4] 立法会秘书处，《选定地方的退休保障制度》2012年3月。 http://www.legco.gov.hk/yr11-12/chinese/sec/library/1112rp01-c.pdf (摘录于2014年11月3日) 及The World Bank, “The World Bank Pension Conceptual Framework, ” September, 2008. http://siteresources.worldbank.org/INTPENSIONS/Resources/395443-1121194657824/PRPNoteConcept_Sept2008.pdf (assessed on November 2, 2014.)

[5]《选定地方的退休保障制度》。

[6] 评分指标为墨尔本美世全球养老金指数(The Melbourne Mercer Global Pension Index) 。

[7] 《选定地方的退休保障制度》第13页指出：「如单身退休金领取人士每两星期的入息不超过150 澳元(1,217 港元) ，或夫妇二人每两星期的入息不超过264 澳元(2,141 港元)，可获发全额高龄养老金。」

[8] 政府视乎受保人经济情况及身心障碍的程度资助保金，比率由40%至全额不等。常见纳保对象包括家庭主妇、待业人士、学生(25岁以上)、旅居境外者及服刑人士等。详情请见台湾劳动部劳工保险局，《国民年金业务简报》2014年2月17日。 http://www.bli.gov.tw/sub.aspx?a=+25WM3UXQA4=（摘录于2014年11月24日）

[9] Australian Taxation Office,“Super reform – questions and answers for employers”, September 11, 2014. https://www.ato.gov.au/Business/Employers-super/In-detail/FAQs/Super-reform —questions-and-answers-for-employers/ (assessed on November 2, 2014.)

[10]“The World Bank Pension Conceptual Framework.”

[11] “Super reform – questions and answers for employers.”

[12] Australian Government,“Key Initiatives of the 2014-15 Budget,” May, 2014. http://www.budget.gov.au/2014-15/content/overview/html/overview_key_initiatives.htm (assessed on November 7, 2014.)

[13] 劳动部劳工保险局，〈老年年金给付〉，2014年6月27日。 http://www.bli.gov.tw/sub.aspx?a=nh7iNN0mexE= (摘录于2014年11月10日) ; Australian Government, “ Assets”, October 21, 2014. http://www.humanservices .gov.au/customer/enablers/assets/ (assessed on November 10, 2014.)

[14] 国民年金只对开办时已届65岁施行排富条款，详见台湾劳动部，〈加入国民年金保险并无「排富条款」〉http://www.mol.gov.tw/cht /index.php?code=list&flag=detail&ids=24&article_id=3759 (摘录于2014年11月25日)

[15]台湾劳动部劳工保险局，《国民年金业务简报》2014年2月17日。 http://www.bli.gov.tw/sub.aspx?a=+25WM3UXQA4=（摘录于2014年11月24日）

[16] 联合报，《没缴国保 壮年族群「欠最大」》2014年11月22日。 http://udn.com/NEWS/NATIONAL/NAT5/9082298.shtml(摘录于2014年11月24日)

[17]劳动部劳工保险局，《国民年金保险费率精算及财务评估》2014年。 http://www.bli.gov.tw/File.aspx?uid=/j5ON30QpIg=（摘录于2014年11月24日）

[18] 工商时报，《国保保费 明年大涨百元 CPI、费率双升 月缴保费调高12％至878元，约370万人受影响》2014年10月9日。 http://ctee.com.tw/News/Content.aspx?id=560679&yyyymmdd=20141009&f=1c701c7e9d6ab0d4e899feaa96a7532e&h=b4dd1cf5b47ba53da50e4d3f5e7e51d4&t=tpp(摘录于2014年11月24日)

[19] 《选定地方的退休保障制度》

[20] OECD.Stat, “Income Distribution and Poverty : Poverty rate (50% median income), percentage,” November 6, 2014. http://stats.oecd.org/Index.aspx?QueryId=47991 (assessed on November 7, 2014.)

[21]此为政策介入后(即扣除税项及加入恒常现金福利，如综援、高龄津贴、长者生活津贴及伤残津则等)的贫穷率。香港特别行政区政府，《2012年香港贫穷情况报告》2013年 9月。 http://www.povertyrelief.gov.hk/pdf/2012_Poverty_Situation_Chi.pdf (摘录于2014年11月7日)

[22]不同县市政府所订的低收入户标准金额不同，但原则上以家庭每人月平均所得少于最低生活费为准则。政府入口网，〈社会救助〉 2009年。 http://www8.www.gov.tw/policy/2009career/page1-2-3.htm, (摘录于2014年11月3日) ；孙健忠，《台湾贫穷老人的社会给付》2010年：64。 http://www.ccswf.org.tw/files/7100/11/p63-72 å«å ¥å¿ .pdf (摘录于2014年11月7日)

[23] 据现行规定，雇员年届65岁后，即使将来继续工作并参与强积金计划，雇员及雇主的供款全属自愿性质。详情请见积金局，《退休勿忘处理强积金》，2013年9月11日。 http://www.mpfa.org.hk/tch/information_centre/feature_articles/mpf_investment/mi_2013_0911.jsp（摘录于2014年11月25日）